À l’heure où les territoires ruraux affrontent simultanément la baisse démographique et la raréfaction des moyens publics, la question du maintien d’une offre scolaire de proximité devient centrale. Face à cette équation complexe, les communes ont su faire preuve d’ingéniosité en développant un outil souple et pragmatique : les conventions de regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI). Longtemps tolérées mais peu encadrées, ces pratiques contractuelles entrent aujourd’hui dans une nouvelle ère, marquée par une volonté claire du législateur de sécuriser leur régime juridique.
Afin de garantir le maintien de l’offre d’enseignement du premier degré — qui regroupe l’école maternelle et l’école élémentaire — dans les zones de faible densité, les communes ont progressivement mutualisé leurs moyens. Les conventions de RPI permettent ainsi aux élèves d’être scolarisés dans une commune différente de leur commune de résidence, moyennant une répartition des charges de fonctionnement et, le cas échéant, des investissements.
Ce mécanisme répond à des besoins très concrets :
- rompre l’isolement des enseignants
- assurer une continuité pédagogique entre les cycles
- répondre aux attentes des familles en matière de qualité et de diversité de l’offre éducative
Pourtant, en dépit de leur diffusion, les RPI souffraient jusqu’à récemment d’un déficit de reconnaissance juridique. Le Code de l’éducation n’envisageait leur existence qu’à travers le prisme du financement (notamment à l’article L.212-8), laissant les élus locaux dans une situation d’insécurité juridique notable, accentuée par l’hétérogénéité des pratiques.
C’est dans ce contexte que l’Assemblée nationale a adopté, en première lecture le 9 avril 2026, une proposition de loi visant à clarifier et sécuriser le régime des RPI, notamment en matière de financement des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence.
Dans un contexte de déclin démographique marqué — certains experts évoquant une « marée descendante » déjà perceptible dans les effectifs scolaires — ces regroupements apparaissent comme un levier essentiel d’adaptation des politiques éducatives locales.
On vous présente dans CHRONOS, ce type d’outil contractuel et l’ébauche d’une consécration législative.
1. Le RPI, un outil conventionnel en quête d’encadrement
Les conventions de RPI constituent aujourd’hui un instrument souple permettant aux communes de mutualiser l’organisation et le financement du service public de l’enseignement primaire.
Deux configurations coexistent :
- le RPI « adossé » à un EPCI, qui ne pose généralement pas de difficulté juridique, les compétences scolaires étant transférées à l’établissement public intercommunal
- le RPI « conventionnel », en l’absence de structure intercommunale compétente, reposant uniquement sur un accord entre communes.
C’est dans cette seconde hypothèse que les fragilités apparaissent. En effet, le droit positif impose, aux articles L.212-8 et L.442-5-1 du code de l’éducation) aux communes, de financer la scolarisation d’enfants inscrits hors RPI, même lorsque les capacités d’accueil existent au sein du regroupement.
Cette situation crée une distorsion et fragilise l’équilibre financier des conventions et des budgets communaux. Cette problématique s’inscrit dans le cadre d’une répartition plus large et complexe, des compétences entre l’État et les communes.
L’État conserve la maîtrise pédagogique du service public de l’enseignement (programmes, enseignants, organisation des classes), tandis que les communes assurent le support matériel : bâtiments, équipements, personnels techniques, restauration et périscolaire.
La jurisprudence rappelle d’ailleurs que la création ou la suppression d’un regroupement pédagogique relève in fine de l’État, dès lors qu’elle impacte l’organisation des postes enseignants (CAA Nantes, 29 juin 2010 n° 10NT00159)
Ainsi, les communes, bien qu’en première ligne pour garantir l’accès à l’école, évoluent dans un cadre juridique contraint, nécessitant des adaptations permanentes.
2. La délicate question de l’organisation du financement et les risques de financements croisés
Le principal point de tension des RPI réside dans la détermination des contributions financières entre communes.
En pratique, les budgets communaux ne distinguent pas toujours précisément les dépenses par service public. L’absence de comptabilité analytique complique l’identification des coûts réellement imputables à la scolarisation des élèves. Dès lors, les conventions doivent être particulièrement rigoureuses sur plusieurs aspects :
- le périmètre des dépenses couvertes (maternelle, élémentaire, services annexes)
- la distinction entre dépenses obligatoires et facultatives (restauration, périscolaire)
- • les modalités d’évaluation des charges mutualisées (exemple : ventilation des frais de fonctionnement partagés).
Faute de clarification, ces incertitudes peuvent engendrer des contentieux ou des tensions entre collectivités partenaires, alors que l’article L.212-8 du code de l’éducation prévoit qu’ « à défaut d’accord entre les communes intéressées, la contribution de chaque commune est fixée par le représentant de l’Etat dans le département après avis du conseil départemental de l’Education nationale », ce qui peut faire craindre une résurgence de tutelle de l’Etat sur les collectivités territoriales.
Il faut veiller également à ce que l’encadrement contractuel ne soit pas un facteur de tutelle d’une collectivité sur une autre, alors que l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 prohibe cette situation.
3. Vers une sécurisation législative des RPI
La proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 9 avril 2026 marque une avancée significative.
Elle vise à reconnaître explicitement les RPI dans le Code de l’éducation et à en encadrer les principales modalités.
Le texte du nouvel article L.212-9-1 du code de l’éducation actuellement en discussion au Sénat, en première lecture, prévoit notamment :
- une définition juridique des RPI
- des règles encadrant leur création, leur fonctionnement et leur dissolution
- des dispositions relatives au retrait d’une commune,
- et surtout, une clarification des règles de financement, afin de limiter les situations de double contribution ou de déséquilibre.
En consacrant les RPI dans la loi, le législateur reconnaît enfin leur rôle structurant dans l’aménagement éducatif du territoire. Reste à observer, lors des prochaines lectures parlementaires, si l’équilibre trouvé permettra de concilier sécurité juridique, autonomie locale et continuité du service public de l’enseignement
