CE, 25 mars 2026, Etablissement public foncier d’Ile-de-France, n° 504317

Par une décision du 25 mars 2026, le Conseil d’Etat apporte une précision importante en matière de droit de préemption urbain. Il juge que la nécessité d’acquérir d’autres parcelles pour mener à bien une opération ne fait pas, à elle seule, obstacle à l’exercice  du droit de préemption.

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I.- Le droit de préemption urbain suppose un projet réel, mais pas immédiatement réalisable

Les titulaires du droit de préemption urbain – communes, établissements publics fonciers ou autres personnes publiques habilitées – peuvent exercer ce droit à deux conditions:

• d’une part, ils doivent justifier, à la date de la décision de préemption, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objectifs mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme
• d’autre part, la décision de préemption doit faire apparaître la nature du projet poursuivi.

Le Conseil d’Etat rappelle cette grille d’analyse de façon constante depuis sa décision « Commune de Meung-sur-Loire » (CE, 7 mars 2008, n° 288371).

C’est précisément ce que la décision du 25 mars 2026 vient confirmer, tout en complétant sa jurisprudence et cette décision sera publiée aux Tables du Recueil Lebon.

I.1 Les faits : une préemption en vue d’un programme de logements à Vincennes

En 2020, l’Etablissement public foncier d’Ile-de-France (EPFIF) a décidé de préempter une parcelle bâtie située à Vincennes. Il entendait permettre la réalisation d’une opération de construction de logements comportant au minimum 30 % de logements sociaux.

L’acquéreur évincé a saisi le tribunal administratif de Melun pour demander :

• l’annulation de la décision de préemption ;
• et, en cas d’annulation, qu’il soit enjoint à l’EPFIF de lui proposer l’acquisition de la parcelle si l’ancien propriétaire renonçait à la racheter.

Par un jugement du 31 janvier 2023, le tribunal administratif a fait droit à cette demande.

Saisie à son tour, la cour administrative d’appel a confirmé cette analyse. Elle a estimé que l’EPFIF ne pouvait pas être regardé comme justifiant, de manière certaine et dans un délai raisonnable, de la réalité du projet envisagé. Pour la cour, cette difficulté tenait au fait que la parcelle préemptée s’inscrivait dans un ensemble foncier plus large, comprenant d’autres parcelles également nécessaires à la réalisation de l’opération.

(CAA Paris 14 mars 2025 n° 23PA01085).

Le Conseil d’Etat censure cette approche.

Le Conseil d’Etat juge que l’incertitude pesant sur la date de réalisation effective de l’opération ne suffit pas à remettre en cause la légalité de la préemption.

Ainsi, lorsqu’une collectivité ou un établissement public foncier doit encore acquérir des biens voisins pour mener à bien son projet, cette circonstance ne permet pas, à elle seule, de considérer que le projet manque de réalité au jour de la décision. Le Conseil d’Etat énonce que la circonstance que  

la date de réalisation effective de l’action ou opération projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité de la parcelle préemptée n’est pas, par elle-même, de nature à faire regarder le titulaire du droit de préemption comme ne justifiant pas de la réalité du projet. »

Il reproche donc à la cour administrative d’appel d’avoir ajouté une exigence que le droit ne prévoit pas.

II.- Une définition large de la « réalité du projet » en droit de la préemption urbaine

Cette décision confirme une conception souple, et même large, de la réalité du projet.

Le juge administratif n’exige pas que l’opération soit totalement verrouillée, financée, purgée de toutes contraintes foncières ou réalisable immédiatement. Il vérifie seulement si, à la date de l’exercice du droit de préemption, la personne publique justifie d’un véritable projet d’aménagement, conforme aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Ces objets recouvrent notamment :

• la mise en oeuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat ;
• l’organisation de la mutation, du maintien, de l’extension ou de l’accueil des activités économiques ;
• le développement des loisirs et du tourisme ;
• la réalisation d’équipements collectifs ou de locaux de recherche ou d’enseignement supérieur ;
• la lutte contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux ;
• le recyclage foncier et le renouvellement urbain ;
• la sauvegarde, la restauration ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels ;
• la renaturation ou la désartificialisation des sols.

La formule retenue par le Conseil d’Etat est particulièrement claire : le juge doit seulement rechercher si le titulaire du droit de préemption justifiait, à la date de son exercice, de la réalité d’un projet entrant dans le champ de l’article L. 300-1, peu important que la date de réalisation effective ne puisse pas encore être déterminée, notamment parce que d’autres acquisitions foncières restent nécessaires.

III.- Ce que cette décision change pour les promoteurs immobiliers et les professionnels de l’immobilier

Cette décision présente un intérêt pratique majeur.

1. Elle sécurise les stratégies foncières publiques

Les opérations d’aménagement et les projets immobiliers s’inscrivent souvent dans une logique d’assemblage foncier progressif. Une collectivité ne maîtrise pas toujours, dès l’origine, l’ensemble des parcelles nécessaires à son projet. Le Conseil d’Etat admet clairement cette réalité opérationnelle. Il admet que la collectivité puisse justifier de la réalité du projet même si son porteur doit encore acquérir d’autres terrains voisins.

2. Elle renforce la marge d’action des titulaires du droit de préemption urbain

Les communes et établissements publics fonciers disposent, avec cette décision, d’un cadre jurisprudentiel plus favorable. II admet qu’un projet reste réel, même si la collectivité doit encore acquérir d’autres terrains voisins.

3. Elle invite les opérateurs privés à affiner leur analyse du risque de préemption

Pour les promoteurs immobiliers et les acquéreurs évincés, cette décision rappelle qu’une contestation fondée sur l’absence de maîtrise foncière complète ne suffira pas nécessairement pour obtenir l’annulation de la décision de préemption