Avec l’émergence de la notion de compliance qui « regroupe l’ensemble des processus destinés à assurer qu’une entreprise, ses dirigeants et ses salariés respectent les normes juridiques et éthiques qui leur sont applicables »1 est apparu la Lutte Contre le Blanchiment des capitaux et le Financement du Terrorisme (LCB-FT). En cas de manquement d’un professionnel assujetti aux obligations relatives à la LCB-FT, la Commission Nationale des Sanctions est compétente pour prononcer certaines sanctions. Focus sur une autorité méconnue.
I – Création et nature juridique de la Commission Nationale des Sanctions
La Commission Nationale des Sanctions est une autorité administrative indépendante chargée de sanctionner les manquements aux obligations en matière de LCB-FT commis par certains professionnels non financiers en France. Elle s’inscrit dans le dispositif global de contrôle et de sanction des risques financiers, aux côtés de TRACFIN, de l’AMF ou encore de l’ACPR.
L’ordonnance n° 2009‑100 du 30 janvier 2009 relative au contrôle des opérations financières a institué la CNS et le Code monétaire et financier l’a ensuite intégré. Elle est rattachée au ministère de l’Économie, tout en bénéficiant d’une autonomie de décision dans l’exercice de ses pouvoirs de sanction.
La CNS est une autorité administrative indépendante, investie de compétences s’appliquant à un ensemble de secteurs assujettis aux règles de LCB‑FT (article L. 561‑2 du Code monétaire et financier). Elle complète ainsi les dispositifs de contrôle mis en place par la DGCCRF, les douanes, l’Autorité nationale des jeux (ANJ) et d’autres autorités de tutelle.
II – Missions et champ de compétence
La mission principale de la CNS est de sanctionner les manquements aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme commis par des professionnels non financiers. Elle connaît des manquements des professionnels assujettis à la LCB-FT mentionnées à l’article L. 561-2 du Code monétaire et financier, soit en synthèse :
- Les intermédiaires immobiliers et professionnels exerçant des activités mentionnées aux 1°, 2°, 4°, 5° et 8° de l’article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ;
- Les personnes exerçant l’activité de domiciliation qui sont mentionnées aux articles L. 123-11-2 et suivants du Code de commerce ;
- Les professionnels du secteur des jeux et paris, y compris en ligne ;
- Les personnes qui négocient des œuvres d’art et des antiquités ou qui agissent en tant qu’intermédiaires, y compris les galeries d’art ;
- Les personnes exerçant l’activité d’agents sportifs mentionnées à l’article L. 222-7 du Code du sport ;
- Les personnes acceptant des paiements en espèces ou au moyen de monnaie électronique d’un montant supérieur à un seuil fixé par décret et se livrant au commerce de certains biens : les pierres et métaux précieux, bijoux, objets d’ameublement, de décoration d’intérieur, produits cosmétiques, produits textiles, maroquinerie, produits gastronomiques, horlogerie et arts de la table.
Les manquements visés peuvent concerner des défaillances dans l’identification des clients, l’analyse des risques, la déclaration des opérations suspectes (DOS) ou l’absence de dispositifs internes de contrôle adaptés. La CNS intervient donc à un stade post‑contrôle, lorsque les rapports d’inspection ou de contrôle ont mis en évidence des irrégularités.
III – Mode de fonctionnement et procédure de sanction
La procédure devant la CNS se déclenche lorsque le ministère de l’Économie, le ministère du Budget, l’ANJ ou d’autres autorités compétentes transmettent un rapport constatant des manquements. La commission n’a pas la capacité de mener elle‑même des contrôles, mais se prononce sur la base des pièces et rapports qui lui sont adressés.
Selon l’article L 561-39 du Code monétaire et financier :
La Commission nationale des sanctions est composée d’un membre du Conseil d’Etat, président, désigné par le vice-président du Conseil d’Etat, d’un membre de la Cour de cassation, désigné par le premier président de la Cour de cassation et d’un magistrat de la Cour des comptes, désigné par le premier président de la Cour des comptes, ainsi que de quatre personnalités qualifiées en matière juridique ou économique.
La secrétaire générale de la CNS assure l’instruction des dossiers : elle notifie les griefs aux personnes mises en cause, organise leur audition (ou leur convocation) et prépare les dossiers soumis à la commission. La décision est rendue sous la forme d’une décision motivée, sans prononcer de sanction sans que la personne concernée ait été entendue ou dûment convoquée, garantissant ainsi le respect des droits de la défense.
IV – Pouvoirs de sanction et voies de recours
La CNS dispose d’un large éventail de sanctions administratives, prévues notamment par l’article L. 561‑40 du Code monétaire et financier. Elle peut notamment prononcer :
- Un avertissement,
- Un blâme,
- Des sanctions pécuniaires allant jusqu’à cinq millions d’euros,
- Des interdictions temporaires ou définitives d’exercer,
- Des retraits d’agrément ou de carte professionnelle,
- Des mesures d’interdiction d’exercice.
Les décisions de la CNS sont susceptibles de recours de plein contentieux devant les juridictions administratives, ce qui encadre juridiquement son pouvoir de sanction. La Commission contribue ainsi à la dissuasion en renforçant l’obligation pour les professionnels concernés de mettre en place des dispositifs internes de contrôle et de conformité robustes.
